Características de la Nueva Gerencia Pública en México
Primera Parte
Características de la Nueva Gerencia Pública en México
Nota: Está relacionado con la información relativa al Gobierno Electrónico en general, y la información relativa a las fases del Gobierno Electrónico, en México. A nivel regional, puede interesar la información relativa al Gobierno Electrónico en Asia.
La Nueva Gerencia Pública en México
En los últimos 20 años, las políticas y estructuras del sector público de todo el mundo se han visto influidas por la "Nueva Gerencia Pública" (NGP), una filosofía de la administración asociada a las reformas neoliberales del sector público, en México. Aunque estas reformas han cambiado la estructura y el funcionamiento de la administración pública tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, no se han explorado sus implicaciones para la adaptación al cambio climático. De hecho, gran parte de la investigación sobre la gobernanza de la adaptación ha sido relativamente teórica y no empírica.
Pretendemos subsanar esta carencia analizando las posibles tensiones entre la Nueva Gerencia Pública y la creación de capacidad de adaptación. Hemos examinado las formas en que la Nueva Gerencia Pública ha afectado a la gobernanza y a la capacidad de adaptación, y el ajuste institucional entre los objetivos de la Nueva Gerencia Pública y las exigencias de la Gerencia de los riesgos cambiantes del cambio climático. Para ilustrar nuestro argumento, presentamos dos estudios de casos de reformas en sectores públicos específicos y la capacidad de estos sectores para hacer frente a la variabilidad climática (como sustituto para hacer frente a los retos cotidianos del cambio climático): nos fijamos en la Gerencia del riesgo de inundaciones en México, en México. Aunque los contextos políticos, económicos y geográficos de estos casos son fundamentalmente diferentes, ilustran ciertos impactos similares en la adaptación al cambio climático tras la adopción de reformas de Nueva Gerencia Pública, lo que nos proporciona importantes lecciones sobre el impacto de la ideología de la administración pública en la capacidad de adaptación.
La aplicación de reformas políticas al estilo de la Nueva Gerencia Pública en México revela compensaciones que van en contra de la mejora de la capacidad de adaptación local y, en menor medida que en Europa, tienen impactos potencialmente negativos. La mayor eficacia en la prestación de servicios que describimos en los dos estudios de caso -ya se trate de viviendas de bajo coste construidas según reglas y normas claras, o del suministro y la Gerencia del agua- era sin duda necesaria en ambos países. Sin embargo, los cambios en la política y la administración no han mejorado la capacidad de abordar las cuestiones complejas, intersectoriales y transescalares que son fundamentales para el riesgo del cambio climático. En México, las tendencias de los desastres por inundaciones sugieren que los nuevos acuerdos institucionales no han sido eficaces para reducir el riesgo de inundaciones. En México, las reformas al estilo de la Nueva Gerencia Pública han planteado difíciles cuestiones de rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en el proceso de adaptación.
Ambos casos ilustran problemas de ajuste institucional, en los que las reformas institucionales han reestructurado el control y la participación en la reducción del riesgo de formas que no se ajustan a la escala espacial y temporal del peligro. Debido a los múltiples factores sociales, medioambientales, políticos y económicos que contribuyen a la vulnerabilidad social en lugares concretos, la coordinación entre escalas y sectores es fundamental. En el caso mexicano, la combinación de la descentralización de la planificación de recursos a los gobiernos locales y las agencias del sector cuasi privado ha reducido las intervenciones de Gerencia del riesgo de inundaciones a problemas muy limitados y muy localizados: un canal bloqueado o un tramo de río que necesita ser dragado. Los procesos sociales y medioambientales más amplios que subyacen a las inundaciones ya no ocupan un lugar central en los mandatos de ninguno de los organismos legalmente responsables, y hay pocas pruebas de que el cambio de responsabilidades haya redundado en una mayor eficacia económica.
En México, la devolución de funciones clave de regulación y planificación a agencias administrativas de menor nivel y al sector privado ha fragmentado la toma de decisiones. Dicha devolución y descentralización no son necesariamente contrarias a la adaptación. En general, se está de acuerdo en que la adaptación debe aplicarse a la escala a la que se producen los impactos, de modo que las poblaciones específicas respondan y se anticipen a los impactos relacionados con el clima allí donde viven y llevan a cabo sus actividades cotidianas. Sin embargo, la Gerencia del riesgo de inundaciones puede ser una excepción a este supuesto. Las inundaciones son un proceso verdaderamente sistémico, que implica la interacción de factores a escalas espaciales y administrativas a menudo alejadas del lugar local de los daños causados por las inundaciones, en México. Cuando los beneficios económicos privados son evidentes, una mayor participación del sector privado en la toma de decisiones y en el control del desarrollo tecnológico podría agilizar los procesos de adaptación. En algunos casos, sin embargo, las reformas políticas no han permitido una mayor participación de las partes interesadas vulnerables en la toma de decisiones.
El impacto de las reformas al estilo de la Nueva Gerencia Pública ha suscitado nuevas preocupaciones sobre los recursos técnicos y humanos que son fundamentales para mejorar la capacidad de adaptación. La transferencia de responsabilidades del sector público al privado en ambos estudios de caso ha reducido los conocimientos técnicos (y en algunos casos financieros) en el sector público, aunque las reformas han aumentado algunos conocimientos técnicos formales en el sector privado.
Como en el siguiente artículo sobre este tema se mencionará, la nueva gerencia pública surgida en la década de 1980 representó un intento de hacer que el sector público fuera más empresarial y de mejorar la eficacia de la Administración tomando prestadas ideas y modelos de Gerencia del sector privado. Hizo hincapié en la centralidad de los ciudadanos, que eran los destinatarios de los servicios o los clientes del sector público.
La transferencia de responsabilidades del sector público al privado en ambos estudios de caso ha reducido los conocimientos técnicos (y en algunos casos financieros) en el sector público, en México. Aunque las reformas han aumentado algunos conocimientos técnicos formales en el sector privado, se ha perdido gran parte de los conocimientos locales informales que son tan importantes para la adaptación. En el sector hídrico mexicano, la pérdida de personal en las comisiones del agua estatales y federales ha reducido la capacidad de supervisar y prever los cambios en los recursos hídricos en todo el sistema. Existe el riesgo de que la Gerencia del agua se reduzca a actividades operativas cotidianas a expensas de una acción anticipatoria a más largo plazo. Estas conclusiones refuerzan las preocupaciones planteadas por la doctrina internacional en el sentido de que las transferencias de recursos y conocimientos a menudo no siguen el traspaso de responsabilidades del Estado a la población y los organismos locales. La erosión de la capacidad estatal existente, a menudo asociada a la Nueva Gerencia Pública, agrava la amenaza a la capacidad de adaptación.
Otros problemas se derivan de la elevada rotación del personal del sector público en ambos países, que socava la memoria institucional y reduce las oportunidades de aprendizaje. En el sector hídrico mexicano, la pericia que podría utilizarse para la adaptación no está arraigada en las propias instituciones, sino en los individuos que trabajan en ellas. La erosión de la pericia del sector público ha debilitado el intercambio de información entre los gobiernos municipales y las empresas privadas, que antes era fundamental para aprender a reducir el riesgo en contextos geográficos específicos. La pérdida de conocimientos locales es una amenaza particular para la capacidad de adaptación, ya que confiar únicamente en la regulación formal no garantizará la adaptación diferenciada necesaria.